Milcząca zgoda organu administracji – sposób na urzędniczą niemoc

Jako jedną z istotnych barier rozwoju przedsiębiorczości w Polsce wskazuje się przewlekłość postępowań administracyjnych. Skomplikowanie przepisów w połączeniu z nieprofesjonalnością stosujących je organów skutkują koniecznością długotrwałego oczekiwania przez stronę na otrzymanie decyzji np. w postępowaniu budowlanym czy wielu rodzajach postępowań w sprawach przedsiębiorców. Lekiem na tę chorobę polskiej administracji publicznej może być wprowadzenie na szeroką skalę instytucji tzw. „milczącej zgody organu administracji”.

Jak walczyć z opieszałością organów

Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie spraw w drodze decyzji, władczo i jednostronnie kształtujących sytuację prawną adresata. Dopiero po uzyskaniu wykonalnej decyzji administracyjnej strona może korzystać z przyznanych jej tą drogą praw (np. prowadzić obrót napojami alkoholowymi, otworzyć kasyno czy rozpocząć budowę). Problem powstaje, gdy organ działa w sposób opieszały i nie załatwia sprawy w przewidzianym prawem terminie. Stan taki określa się mianem bezczynności administracji. Ponieważ jest to sytuacja, którą ocenia się jako niepożądaną, w różnych systemach prawnych odnaleźć można środki przeciwdziałania bezczynności, które podzielić można na pięć podstawowych grup rozwiązań:

  • dewolucja kompetencji – automatyczna zmiana organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia (np. zamiast wójta sprawę przejęłoby do rozstrzygnięcia samorządowe kolegium odwoławcze),
  • fikcja decyzji negatywnej – w razie niewydania decyzji w terminie uznaje się, że została wydana decyzja niezgodna z żądaniem,
  • fikcja decyzji pozytywnej – w razie niewydania decyzji w terminie przyjmuje się, że organ wydał decyzję, jakiej strona oczekiwała („milcząca zgoda”),
  • tzw. sygnalizacja – polegająca na nałożeniu na organ, który nie zachował terminu, obowiązku poinformowania strony o przyczynie takiego stanu rzeczy oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy,
  • prawo skargi do sądu administracyjnego.

Polski ustawodawca zdecydował się na dwa ostatnie z wyżej wymienionych rozwiązań, a w Kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać przepisów regulujących instytucję milczącej zgody. Skutki takiego stanu rzeczy najlepiej zilustrować przykładem.

Przykład I (obowiązujący stan prawny)

Przedsiębiorca ubiega się o zezwolenie na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu. W tym celu składa wniosek do organu właściwego, jakim jest marszałek województwa. Sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, stąd marszałek powinien, na podstawie przepisów ogólnych KPA, załatwić sprawę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania. Niestety, organowi nie udaje się zdążyć w terminie. Informuje on zatem naszego przedsiębiorcę, że z uwagi na obiektywne skomplikowanie sprawy i niedyspozycję pracownika ją prowadzącego będzie potrzebował na wydanie decyzji jeszcze trzech tygodni. Po bezskutecznym upływie i tego terminu nasz bohater może złożyć do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest samorządowe kolegium odwoławcze, zażalenie na niezałatwienie sprawy. Jeśli SKO uzna takie zażalenie za uzasadnione, zarządzi wyjaśnienie przyczyn opóźnienia i ustalenie winnych, a także… wyznaczy marszałkowi kolejny termin na wydanie decyzji. Jeśli marszałek nie zachowa także tego (trzeciego już!) terminu, przedsiębiorca może złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Skargę wnosi się za pośrednictwem marszałka, który jest obowiązany przekazać ją do sądu w terminie 30 dni. Sąd, jeśli uzna zasadność skargi… zobowiąże organ do wydania w określonym terminie decyzji. Jeśli marszałek nie zachowa i tego (czwartego!) terminu, sąd administracyjny może – jeśli okoliczności nie budzą wątpliwości – sam orzec o prawie przedsiębiorcy do obrotu napojami alkoholowymi. Jeśli wskutek bezczynności organu nasz wnioskodawca poniósł szkodę, może domagać się jej naprawienia w nowym postępowaniu przed sądem cywilnym.

Przykład II (zastosowanie fikcji decyzji pozytywnej)

Przedsiębiorca ubiega się o zezwolenie na obrót takimi samymi napojami alkoholowymi. Składa wniosek do marszałka województwa, który ma od tej pory miesiąc na wydanie pozwolenia. Marszałek uchybia terminowi – od tej chwili przedsiębiorca może zgodnie z prawem sprzedawać napoje alkoholowe objęte wnioskiem.

Porównanie opisanych wyżej trybów przeciwdziałania bezczynności organów administracji nie wymaga komentarza. „Milcząca zgoda” to szybkość i efektywność postępowania oraz sposób na realne dyscyplinowanie urzędników. Archaiczna sygnalizacja połączona ze skargą do sądu to prosta droga do niewydolnego systemu administracji publicznej, w którym wnioski petentów na długie miesiące przepadają w czeluściach urzędniczych szuflad. Polski ustawodawca winien reagować na dynamizującą się rzeczywistość społeczną i gospodarczą i dążyć do zwiększenia liczby postępowań, które mogą kończyć się fikcją decyzji pozytywnej dla strony.

Gwoli jasności należy dodać, że nie każda sprawa powinna móc być załatwiona przez milczenie organu. Ustawodawca z pewnością powinien zadbać, by pewne kategorie postępowań (np. w sprawach wytwarzania energii jądrowej, broni i amunicji itp., w sprawach, w których rola organu nie sprowadza się prostego „tak albo nie”) musiały kończyć się działaniem organu, bez możliwości rozstrzygnięcia w sposób „milczący”. Ta uwaga ma jednak charakter uzupełniający i nie powinna zamazywać ogólnego obrazu – wiele (być może większość) postępowań przed organami administracji może bez uszczerbku dla interesu publicznego kończyć się „milczącą zgodą”, bez konieczności stwierdzania istnienia praw lub obowiązków strony w drodze decyzji.

Stanowisz prawo? Rób to porządnie

Jak była mowa na wstępie, polski Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera ogólnych przepisów umożliwiających nadanie stronie praw w drodze milczenia organu. Rozwiązania pokrewne można jednak znaleźć w przepisach szczególnych (doniosłym przykładem jest uznanie za prawidłowe stanowiska strony wnioskującej o indywidualną interpretację podatkową po upływie trzech miesięcy od złożenia wniosku). Polski ustawodawca próbował także wprowadzić do systemu prawa przepis o charakterze systemowym, jednak próbę tę należy ocenić jako w dużym stopniu nieudaną. Chodzi o art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nakazuje przyjęcie fikcji rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem przedsiębiorcy w razie nierozpatrzenia wniosku w terminie, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Do tej (przegranej przez Sejm) legislacyjnej potyczki można mieć trzy zasadnicze zastrzeżenia:

  1. próba wprowadzenia do polskiego systemu prawa zasady milczącej zgody powinna objąć nie tylko przedsiębiorców w sprawach dotyczących działalności gospodarczej, ale wszystkich obywateli, ponieważ każdy obywatel – a nie tylko przedsiębiorca – zasługuje na podmiotowe traktowanie przed organami administracji,
  2. załatwianie spraw w drodze milczenia administracji – mimo, że postulujemy możliwie szerokie korzystanie z tego rozwiązania – powinno mieć charakter wyjątku, a nie reguły, od której wyjątki wprowadza się w przepisach szczególnych. Trafny jest pogląd Z. Snażyk1 , że przepis ogólny sformułować należy następująco: jeśli przepis szczególny tak stanowi, niewydanie rozstrzygnięcia w terminie skutkuje przyjęciem fikcji rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem. Naszym zdaniem, po takim sformułowaniu normy ogólnej, przepisy szczególne powinny do niej odsyłać tak często, jak to możliwe,
  3. w praktyce Sejm chętnie i często z powołaniem się na nadrzędny interes publiczny wyłącza zastosowanie art. 11 ust. 9 USDG, co skutkuje istnieniem w systemie prawa wielu kazuistycznych wyjątków (co zresztą jest konsekwencją błędnej konstrukcji przepisu, o czym była mowa w punkcie poprzednim).

Dał nam przykład…

Rekomendowane przez nas rozwiązanie nie ma bynajmniej charakteru precedensowego w Europie. W ustawach o charakterze ogólnym fikcję decyzji pozytywnej – stosowaną na różnych zasadach i w różnym zakresie – znajdziemy m.in. we Francji, Hiszpanii, Portugalii czy Niemczech, a także we Włoszech2. W ustawach obowiązujących w tych państwach znaleźć można ciekawe i sprawdzone w działaniu przepisy, które z powodzeniem mogą być dla polskiego ustawodawcy źródłem inspiracji.

Podsumowując, za wprowadzeniem do polskiego systemu prawa instytucji milczącej zgody przemawia szereg argumentów:

  • jest to rozwiązanie istotnie przyspieszające każdy rodzaj postępowania administracyjnego, w którym zostanie zastosowane,
  • jest to rozwiązanie rzeczywiście, a nie fikcyjnie dyscyplinujące organy administracji i zmuszające je do sprawnego działania,
  • korzystnie wpłynie to na ekonomię pracy urzędników, którzy będą mogli – zamiast przeprowadzać całe postępowanie wyjaśniające i wydawać decyzję – po prostu pozostawiać sprawy „ewidentne” do upływu terminu i rozstrzygnięcia ich „z automatu”, a zaoszczędzony czas wykorzystać na prowadzenie pozostałych spraw,
  • obowiązujące przepisy dotyczące bezczynności organu są nieefektywne i skazują stronę na wielomiesięczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy na drodze sądowej (co wcale nie jest jeszcze równoznaczne z załatwieniem sprawy).

Pozostaje mieć nadzieję, że polski ustawodawca pójdzie z duchem czasu i skorzysta z dobrych wzorców, ustanawiając w postępowaniu administracyjnym fikcję rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Ta – nieskomplikowana przecież – zmiana może doprowadzić do jakościowej zmiany relacji między organami administracji a występującymi przed nimi wnioskodawcami, w sposób istotny upodmiotowiając tych ostatnich. Mówiąc obrazowo: strona postępowania ma szansę przejść z pozycji „petenta” na pozycję „klienta”. Oby!


[1] Snażyk Zofia., Milcząca zgoda administracji – wnioski de lege ferenda, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 1(45) 2015, Warszawa 2015, s. 33

[2] Tamże, s. 12-16

Cenisz naszą pracę? Polub nas na Facebooku! Spodobał Ci się tekst? Polub go! Twoje wsparcie jest dla nas ważne.

Za zdjęcie dziękujemy Freeimages.com/Karol Wiszniewski.

Spodobał Ci się ten tekst? Udostępnij go:Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on LinkedIn0Share on Google+0Pin on Pinterest0Email this to someone

Komentarze

komentarzy